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      其它罪名

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      侯昌林律師
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      上下多級監管層玩忽職守罪法律責任大小認定

      濟南刑事律師網摘】 關鍵詞:玩忽職守罪
        一些部門、系統往往存在著監管權能互相交叉、關口重疊等特點,某個重大事件、事故的發生常常會牽涉到多個監管部門、層級的不作為、亂作為,在這種情況下對涉嫌玩忽職守罪的責任人如何做到“犯”無遺漏、罰當其罪,不僅是規范執法的根本要求,也是刑法“罪責刑相適應”原則的具體體現。
        一、案例
        某鎮設有7個黨工委(鎮派出機構),每個黨工委內設一個農經分站,負責轄區內村級財務收支票據審核、電算化記賬及財務、村務公開等工作。自2003年上級任命至案發,各農經分站站長均站長、出納、會計一人身兼數職。同時,鎮內又設有農經站,對各農經分站行使日常審計監督職責,并負責對全鎮農村集體“三資”監督管理及村集體經濟實施審計。王某,2011年被任命為該鎮農經委員兼財經辦主任,負責該鎮農經站全面工作。自王某上任至案發,其從未對農經分站站長、會計、出納一身兼,任職違反財經制度問題提出異議,且日常很少去各農經分站履行審計和監管職責。按照該鎮黨委、政府工作安排,王某于2014年開始帶領鎮農經站工作人員對全鎮各村兩委進行離任審計,并對各農經分站代管資金進行審計(王某及鎮農經站工作人員具備審計資格)。2015年,王某一行到某黨工委農經分站進行審計時,嚴重不負責任,不正確履行職責,在明知該農經分站站長存在上述任職違規,且未建立代管資金銀行存款賬簿的情況下,仍未認真核實該農經分站代管資金實有數額,擅自決定將該農經分站代管資金會計賬簿余額抄至代管資金銀行賬簿余額一欄,并據此出具了《某鎮農經站關于村兩委換屆前集體“三資”審計報告》。在該報告中不僅未指出該農經分站站長存在任職違規、代管資金無銀行存款賬簿問題,而且擅自作出了代管資金會計賬簿數額與銀行存款賬簿數額持平的審計結論,致使該鎮黨委、政府未能及早發現該農經分站代管資金短缺問題,最終造成該農經分站短缺資金100多萬元無法追回的重大集體經濟損失。
        二、實務問題
        該案件除王某外,可能的責任主體還包括:①該鎮黨委、政府領導及主抓農經工作的副職;②該農經站所屬黨工委書記;③該市農牧局審計辦工作人員;④該鎮農經站工作人員,屬于典型的多監管層級、多責任主體的情況。如何準確界定各涉案主體責任,切實做到“犯”無遺漏、罰當其罪呢?
        三、多監管層級下玩忽職守罪責任主體認定的理論分析
       ?。ㄒ唬嵺`中的一般認定方法及存在問題。司法實踐中對多監管層級下玩忽職守罪責任主體認定多遵循責任隨層級遞減的做法,即:在滿足主客體條件、主客觀要件(四要件說)或者違法性、有責性(二階層說)的前提下,多監管層級下對玩忽職守罪的法律責任主體的認定一般如下:(1)各監管主體呈縱向垂直層級結構的正常情況下,監管責任程度向上呈遞減趨勢;(2)各監管主體呈橫向水平層級結構的正常情況下,監管責任程度向外呈遞減趨勢。之所以作如此情況區分,源于我國《刑法》第三百九十七條對玩忽職守罪的罪狀形式為簡單罪狀,僅僅明確了該罪的身份主體,并沒有言明在復雜的多責任主體情況下,不同責任程度的人員具體擔責情況。而在刑法其它條文和具體司法實踐中在涉及到責任人員這個問題時,一般都采取對“直接責任人員”追究刑事責任,間接責任人員負非刑事責任的標準?;鶎铀痉▽嵺`中,認為“直接責任人”標準對于玩忽職守罪也同樣適用,甚至認為這也是刑法“直接因果關系”理論的題中之義。筆者認為,玩忽職守罪作為社會犯在認定上遠比自然犯復雜得多,簡單套用恐并非合適。原因在于,最底層或最內層監管人員基本都是最直接的監管工作執行者,職權要較之其他層級為小,而如果負擔責任最重,難免有“舍本逐末、丟車保帥”之嫌,不僅適用刑法不公正,而且不利于有效遏制和預防相關犯罪。
       ?。ǘ耙灾苯有袨槿藶槠瘘c向上追查”原則指導下的認定方法。關于監管瀆職類犯罪主體,理論界存在三種認定原則:“危險源支配”原則、“以直接行為人為起點向上追查”原則、“誰主管、誰負責”原則。對于多監管層級下玩忽職守罪責任主體的認定,私以為宜以“以直接行為人為起點向上追查”原則為主,輔以其他原則。具體責任程度認定上還要考慮行為性、因果性,即以主體為中心、行為為重心、因果性為核心的基本方法。
        1.以主體為中心?!耙灾苯有袨槿藶槠瘘c向上追查”原則指導下,這種多層級主體到底應該追到哪一級方能達到不枉不縱的效果呢?私以為,根據權責一致原則、因果關系的原因力作用以及刑法的謙抑性特點,以直接行為人為起點向上追查時以四個層級為宜,即具體監管者、分管領導、主管領導、上級領導。A.具體監管者。具體監管者是指直接指揮、監督生產作業人員或者具體組織、實施具體工作、活動的人員以及具體管理危險源的人員。B.分管領導,是指對分管的工作負有監督管理職責的單位領導成員或者分管某項工作、活動安全的組織者、指揮者以及監督檢查者。C.主管領導,是指單位的法定代表人以及主辦、承辦某項工作、活動的主要負責人。D.上級領導,一般指上一級單位業務部門的負責人和分管領導,必要時也包括主管領導。四個層級每個層級應該承擔什么樣的責任并非按照層級遞減或增加呈現規律性變化,需要結合具體案情每個人各自的職責、行為與結果的實質因果力綜合判斷。如具體監管者作為最直接、最底層(或內層)的監管者,其實質權限實際上僅止于對分管領導及主管領導、上級領導指揮決策的貫徹執行,是指示指令、方針政策和規章制度的實際實施者,在指揮決策上沒有重大失誤或違法違規問題,僅僅是具體監督者貫徹不力、執行不到位甚至是弄虛作假、欺下瞞上,如此上面層級的責任基本不會大于具體監管者。反之,如果分管領導及主管領導、上級領導指揮決策上存在重大問題、自身怠于對具體監管者實施督導甚至出現干涉、不正常介入具體監管工作的情況導致危害結果的發生,責任恐將會重于具體監督者。
        2.以行為為重心。在今日的刑法學中,犯罪概念的中心要素為行為(日.大塚仁《犯罪論的基本問題》)?!盁o行為既無犯罪?!敝挥型ㄟ^危害行為,社會關系才會受到侵犯。犯罪本身就是具有嚴重社會危害性的行為,犯罪構成的其他要件都是說明行為的社會危害性及其嚴重程度的事實特征,因此,危害行為是犯罪構成的核心要件(陳興良《刑法總論<上卷>》)。具體到玩忽職守罪,到底什么才是玩忽職守行為呢?解決這個問題的邏輯起點應該是法律所賦予的行為的公務職責性,有“職”可“瀆”、有“權”可“忽”,也即行為人負有某種特定的法律義務。在此基礎上再談刑法意義上的玩忽職守行為。刑法意義上的玩忽職守行為,是指嚴重不負責任,不履行職責或者不正確履行職責的行為,意即包括兩個類型。通常不履行職責是通過不作為的形式表現出來的;而不正確履行職責是采取作為的方式實施。其中,不履行還可細化為擅離職守、未履行職守兩個種類。不正確履行職責的方式則多種多樣,消極的方式包括不盡心、不盡力、馬馬虎虎、敷衍塞責、草率行事、陽奉陰違、欺下瞞上等等表現;積極的方式又包括違反決策程序、管理制度、上級指令等的違令抗命、胡干蠻干行為。
        3.以因果關系為核心。因果關系是在犯罪的實行行為與犯罪性結果之間存在的必要的關系,是決定構成要件符合性的重要要素。認定玩忽職守罪因果關系既要以保護國家機關的正?;顒右约肮妼覚C關工作人員職務活動客觀公正性的信賴的立法目的為依歸,更要考慮行為對危害結果法律上的原因力。目前關于玩忽職守罪因果關系的理論主要包括偶然因果關系說、因果關系中斷說、監督過失說等等。偶然因果關系說關注履職行為與危害結果之間關系的充分性,即“履職→-危害結果”;因果關系中斷說關注介入因素的異常性對于玩忽職守行為與危害結果之間的割裂;監督過失說重在對是否盡職履責的考察,較少關注實質原因力。偶然因果說失之過窄,而監督過失說又責之過寬。實踐中基本采取偶然因果關系說與因果關系中斷說相結合,即重點考察在行為人履責的情況下,危害后果發生的幾率性、蓋然性。如果盡職履責,危害結果發生的幾率就小、蓋然性就低,則說明玩忽職守的行為對重大損失的結果的原因力就大,行為人因玩忽職守負刑事法律責任的可能性就高;反之亦然。正如上文所言,對于多監管層級的情況來說,在無上級指令或決策問題的情況下,具體監管者的執行行為對危害結果發生的原因力要大于處于其他層級者;反之,如果如果存在上級指揮決策上的重大問題、上級自身怠于對具體監管者督導甚至出現干涉、不正常介入具體監管工作的情況,具體監管者的執行行為對危害結果發生的原因力要小于處于其他層級者。
        四、王某玩忽職守案涉案人員責任認定
        通過上面理論分析,我們再詳細考察本案可能的涉案主體的刑事法律責任問題。
       ?。ㄒ唬┰撴傓r經站工作人員。該鎮農經站的職責中明確規定農經站對各農經分站有日常監督管理和審計的職責。其中王某作為負責該鎮農經站全面工作的鎮農經委員兼財經辦主任,按照層級應屬分管領導;而其他參與對農經分站審計的工作人員是具體監管者。負有領導職權、具有絕對優勢主導地位的李某某其玩忽職守行為對100多萬元資金無法追回的危害后果的發生具有實質的因果力,理應承擔玩忽職守罪的刑事責任。而主要從事事務性工作的其他人員,對危害結果的發生不具有能夠左右的職責和能力,根據刑法謙抑性的特點及權責一致的要求不宜論罪追究。
       ?。ǘ┰撌修r牧局審計辦工作人員。根據省市等上級文件要求,縣級以上人民政府主管農村經濟經營管理工作的部門和鄉鎮人民政府負責本行政區域內農村集體經濟審計工作。由此可見該市農牧局審計辦與農經站系監管權能互相交叉、關口重疊的情況,對農村財務工作同樣具有直接的監管責任,所承擔責任應當參照農經站工作人員,即:審計辦負責人作為分管領導負刑責,余者作為具體責任者不論罪。
       ?。ㄈ┰撧r經站所屬黨工委書記。該農經站所屬黨工委雖然作為農經站更上一層的監管主體,具有上級領導上的責任,但根據分工顯示黨工委書記只對各村日常開支負有嚴格審核、審批職責,不具有對農經分站進行人事監管、業務審查權能。按照偶然因果關系說與因果關系中斷說相結合的觀點,其行為對農經分站代管資金減損、滅失的危險結果都不具有或極少具有實質的因果力。故,其不負有玩忽職守罪的刑事責任。
       ?。ㄋ模┰撴傸h委、政府領導及主抓農經工作的副職。根據上級文件規定,各鎮鄉黨委政府要加強對代管資金管理工作的領導,加大監管力度;要選拔政治素質高、業務能力強的財務人員擔任資金管理工作(即農經分站站長、會計、出納的人事權在鎮黨委政府)。由此可見該鎮黨委、政府領導對代管資金管理工作負有上級領導責任;對農經分站的人員人事安排、人事監管負有主管領導上的責任。該鎮黨委政府領導及主抓農經工作副職對各農經分站站長長期站長、出納、會計一人身兼的情況怠于糾正,使得農經分站代管資金具有了高度的減損、滅失風險,危害結果的發生具有了高度的蓋然性。故,鎮黨委、政府領導及主抓農經工作的副職負有玩忽職守罪的法律責任,責任程度不應輕于王某。
        綜上,多監管層級下玩忽職守罪要“以直接行為人為起點向上追查”原則認定責任主體,并結合行為性、因果性等要素確定各自的責任程度。
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